Навстречу прорыву. С чем российские регионы вступили в эпоху больших перемен

Россия вступила в новый политический цикл, измеряемый шестью годами президентских полномочий. Это будет период перезагрузки — перезагрузки отношений между центром и регионами, подходов к реализации стоящих задач. И под эти задачи последние два года формировалась новая команда управленцев — власть становится технократичной: технократы в правительстве, технократы среди губернаторов. Из чего складывается текущая политика в российских регионах, как центр строит отношения с субъектами, каково будущее полпредств — в материале «ФедералПресс».

Повышенная ответственность

Начавшийся еще в 2016 году процесс «технократизации» губернаторского корпуса как раз связан с новыми задачами и новыми требованиями к регионам со стороны федерального центра. Москве важно повысить управляемость политико-экономической системы России, снизить неподатливость региональных элит и побороть их инертность. Поэтому в регионы, прежде всего в те, где главы регионов забронзовели, все чаще стали присылаться варяги — они, по сути, играют роль антикризисных менеджеров. Новые губернаторы-управленцы меняют засидевшихся «царьков».

Складывавшийся годами стереотип президент стремительно ломает. Сегодня должность губернатора воспринимается не как высшее достижение регионального «лидера общественного мнения», а как одна из ступеней карьерной лестницы. Теперь даже не обязательно быть «народным губернатором», как это было при Борисе Ельцине. Для федерального центра гораздо важнее управленческая эффективность главы региона, качество его работы, измеряющееся показателем удовлетворенности населения своей жизнью во всех ее проявлениях на конкретной территории. Губернаторы новой формации обязаны знать современные технологии управления и понимать, как строить взаимоотношения с гражданским обществом и бизнесом, как вести многосторонние переговоры и коммуникации, как грамотно лоббировать интересы вверенной территории.

Еще в начале этого года эксперты не исключали вероятности введения внешнего управления в некоторых регионах. Речь, в частности, шла о передаче Федеральному казначейству полномочий по контролю за расходами бюджетов Хакасии и Костромской области. Но пока центр не разработал механизмы антикризисного управления субъектами. По мнению президента фонда «Петербургская политика» Михаила Виноградова, можно ожидать, что «погруженность федеральных ведомств в региональную проблематику» будет усилена.

На губернаторов возлагается дополнительная ответственность — им предстоит четко отслеживать колебания общественного мнения, а при реализации инфраструктурных проектов учитывать местную специфику, уметь формировать внутриполитические блоки.

Эксперты не исключают, что эффективность выполнения новых задач, поставленных перед главами регионов федеральным центром, будет влиять на интенсивность сменяемости руководителей субъектов.

Внутренний протест

Текущая ситуация в российских регионах характеризуется повышением протестных рисков. Но это протесты не электоральные, они имеют иной, неполитический подтекст. Политолог Евгений Минченко объясняет это несколькими факторами. Во-первых, тем, что со стороны политических оппонентов губернаторам-назначенцам Путина ничто и никто не угрожает: на них транслируется высокий рейтинг президента. Во-вторых, в российском избирательном законодательстве существует достаточно жесткая система электоральных фильтров, которая ограничивает активность наиболее радикальных критиков власти, и, скажем, даже стать кандидатом в губернаторы у ярых противников действующей власти шансов нет совсем. Наконец, в-третьих, сегодня очевиден «идеологический и технологический кризис всех без исключения оппозиционных партий», что также существенно снижает все протестные риски для действующей власти.

Ситуация между тем может выйти из-под контроля. Это произойдет, если губернаторы будут спускать решение возникающих проблем на тормозах или постоянно апеллировать к федеральному центру, ссылаясь на отсутствие у них полномочий. Это неизбежно повлечет снижение рейтингов региональных руководителей и будет транслироваться на президента Путина, а соответственно, и сказываться на легитимности власти в целом.

В одном из своих докладов Минченко отмечает, что наиболее остро сегодня в регионах выражаются экологические протесты, протесты обманутых дольщиков и вкладчиков, а также протесты, возникшие вследствие чрезвычайных ситуаций и техногенных катастроф.

Пожалуй, наиболее серьезные риски для власти несет экологический протест. Проблема нарастает, как снежный ком, во всех регионах. Если сегодня против решений властей о строительстве новых полигонов и мусоросжигательных заводов наиболее активно выступают жители Москвы и Подмосковья, то завтра протестные очаги могут возникнуть и в других субъектах, как это уже произошло в Ярославле.

Эксперты коммуникационного холдинга «Минченко консалтинг» полагают, что существует риск расширения «протестного списка». Это произойдет в случае принятия непопулярных социальных реформ, в том числе связанных с повышением пенсионного возраста и налогового бремени, пересмотром социальных льгот, введение различных ограничений (платные парковки и дороги, повышение штрафов и т. д.).

Обмен полномочиями

Современная федеральная политика в отношении регионов имеет ряд особенностей. Неким особняком здесь стоят регионы-доноры, которые не так давно лишились 1 % доходов с налога на прибыль (теперь этот «лишний» процент уходит в госказну). Это до сих пор создает напряжение в отношениях между самодостаточными субъектами и центром.

С другой стороны, эта ситуация заставила вернуться к теме перераспределения полномочий между Москвой и регионами. Тем более, что об этом давно говорят не только руководители субъектов федерации, но и Счетная палата России. В частности, экс-глава СП РФ Татьяна Голикова в начале этого года на Гайдаровском форуме заявила о необходимости серьезных реформ в сфере региональной политики, что вместе с тем наверняка повлечет ужесточение принципов бюджетного финансирования.

Объяснение такому решению центра нашлось довольно быстро. Одним из приоритетов в госполитике президент назвал пространственное развитие территорий. Сделав на этом акцент, Путин на корню зарубил идею создания агломераций, которую активно продвигает мэр Москвы Сергей Собянин. Глава государства считает, что каждый из российских регионов имеет право на органичное развитие. И при этом помогать «слабым» должны «сильные» — те самые регионы-доноры.

Бескрайние просторы

Пространственное развитие страны, о чем говорил Владимир Путин, повышает шансы отдаленных территорий на дополнительную поддержку из центра. Это касается в том числе тех регионов, которые не имеют серьезного экономического значения для страны в целом. Внимание к таким субъектам усиливает влияние на них федеральных корпораций и аппаратных структур, реализующих крупные инфраструктурные проекты.

Между тем, как отмечает в своем докладе президент фонда «Петербургская политика» Михаил Виноградов, важна интерпретация самого понятия «пространственное развитие». Пока нет единого представления, что в него должно входить. Дискуссия развернулась по двум направлениям — инфраструктурному развитию и развитию городов как локомотивов экономического роста. В приоритете оказались все же вопросы инфраструктуры — они легли в основу одного из 13 новых национальных проектов.

Внимание — оборонным территориям

В свете ухудшения внешнеполитической ситуации можно говорить об особом внимании федерального центра к вопросам военно-промышленного комплекса. Это подтверждается рядом факторов. Во-первых, во время своей избирательной кампании президент Владимир Путин побывал на нескольких оборонных предприятиях, в том числе в Тверской области, в Башкирии и Татарстане. Кроме того, в послании Федеральному Собранию теме военного потенциала он уделил особое внимание, впервые рассказав о новейших разработках российских конструкторов.

То, что центр делает ставку на промышленность, подтверждают и заявления Путина на форуме малых городов и исторических поселений. В ближайшие годы планируются серьезные инвестиции в промышленные кластеры, в инфраструктуру регионов. Здесь обращает на себя внимание тот факт, что федеральные власти в последние годы активно лоббируют проведение в России крупнейших международных мероприятий (чемпионата мира по футболу, Универсиады-2019, всемирной выставки «ЭКСПО-2025» и других), под которые строятся новые объекты.

По мнению директора Агентства экономических и политических коммуникаций Дмитрия Орлова, все это закладывает основу на будущее — стратегически эти же площадки можно будет в дальнейшем использовать как для крупных международных мероприятий, так и для всероссийских. Стадионы, построенные к мундиалю, должны стать и хорошим стимулом для развития отечественного футбола, а возможно, и других видов спорта (например, легкой атлетики) на местах.

Отстоять и очистить территорию

В ближайшие годы федеральный центр делает акцент на развитии арктической зоны. Центральным звеном в этом процесс является Ямало-Ненецкий автономный округ. Создание Северного морского пути, транспортных транзитных коридоров, реализация различных инфраструктурных проектов — это то, чем федеральным и региональным властям предстоит совместно заниматься в ближайшие годы.

Внимание центра приковано также к регионам Азово-Черноморского бассейна, к Дальнему Востоку и Сибири. Здесь получают развитие инфраструктурные проекты, в том числе по повышению пропускной способности Байкало-Амурской и Транссибирской железных дорог. Эксперты отмечают, что повышение интереса Москвы к перспективным территориям влечет усиление требований к их руководству, с одной стороны, и влияние госкорпораций и федеральных ведомств, с другой.

На первый план также выходит экологическая тематика. Владимир Путин даже объявил экологию одним из новых 13 национальных проектов. Проблема действительно назрела. По всей России — это вопросы утилизации твердых коммунальных отходов (за последние месяцы проблема обострилась в Москве и в Подмосковье и в Ярославской области), а в индустриальных субъектах (в Череповце, Нижнем Тагиле, Челябинске, Новокузнецке) — еще и проблемы атмосферного загрязнения выбросами с крупных промышленных предприятий.

Проекты развития

Для всех регионов во главу угла вынесена тема развития конкуренции и укрепления единого экономического пространства России. Вскоре по инициативе президента Путина появится единый реестр государственного и муниципального имущества, что позволит провести масштабный аудит госсобственности. Все это, по прогнозам экспертов, неизбежно повлечет антикоррупционные процессы в регионах и ограничение влияния местных элит через укрепление федеральных корпораций на местах.

В то же время центр пообещал поддержку различным региональным проектам. Премьер Дмитрий Медведев еще в апреле заявил о том, что количество регионов, получающих федеральные гранты, увеличится вдвое — до сорока. Например, программа реновации, реализация которой началась в Москве, распространится и на другие территории.

Полпредства нерушимы

Традиционно за ситуацией в регионах будут наблюдать в первую очередь наместники президента в федеральных округах. Институту полпредства в России в этом году исполнилось 18 лет. Ему неоднократно пророчили ликвидацию. Однако в эпоху Владимира Путина, скорее всего, этого не случится. Более того, по мнению политолога Михаила Нейжмакова, «не исключено повышение роли полпредов и их команд в работе с точками протестной активности».

В подтверждение своей позиции эксперт приводит ряд показательных ситуаций. «Вспомним, например, как полпред в СФО Сергей Меняйло в мае 2017 года проводил совещание в поселке Вершино-Дарасунский в связи с забастовкой шахтеров. А его экс-коллега из ЦФО Алексей Гордеев отмечал, что «полпредства — это прямая линия от человека к президенту, и задача — обеспечить обратную связь, без фильтров». Но обратная связь — это и роль в разрешении конфликтов местного уровня, в том числе — диалог с протестными группами», — отмечает Нейжмаков.

Будучи полпредом президента в ЦФО, нынешний наместник главы государства на Северо-Западе Александр Беглов обращал внимание на «гражданскую активность» в округе. При этом, говорит Михаил Нейжмаков, он отмечал «роль, которую играют «территориальное общественное самоуправление, волонтеры, представители социальных сетей» — не исключено, что функционал полпредов может быть дополнен и в эту сторону».

В ближайшее время ожидаются новые перестановки в корпусе полпредов. И эти кадровые замены (как уже свершившиеся, так и предстоящие) объяснимы — Путин укрепляет территории доверенными людьми. Напомним, в канун 2018 года полпреды сменились в двух округах — в Центральном и Северо-Западном. Полпредство в ЦФО возглавил бывший губернатор Воронежской области Алексей Гордеев, а его предшественник Александр Беглов был переведен в СЗФО.

Переход Беглова в Санкт-Петербург в экспертной среде тогда объяснили возросшей протестной активностью в северной столице. Но с его уходом накалилась ситуация в его бывшей вотчине — в Подмосковье, где начал разрастаться «мусорный бунт».

А вот с Гордеевым приключилась другая история: уже в мае он вернулся в правительство на пост вице-премьера по АПК. В нулевых Гордеев в течение десяти лет работал министром сельского хозяйства. Такие карьерные переходы Алексея Гордеева политолога Романа Колесникова привели к предположению, что «должность полпреда президента в федеральных округах может превратиться в некую буферную политическую зону, а со временем, вероятно, и вообще исчезнуть». «Если после перехода Гордеева в правительство губернатором Санкт-Петербурга станет Беглов, вероятность такого сценария только возрастет», — полагает эксперт.

По мнению политологов, институт полпредств со временем будет усиливаться. Но это не означает, что губернаторов «подвинут». Как полагает политолог Михаил Нейжмаков, «в диалоге с федеральными ведомствами, безусловно, будут иметь преимущество губернаторы, у которых серьезная поддержка в Москве». «При этом Кремль, видимо, будет стремиться чаще проводить ротации в губернаторском корпусе. Поэтому если губернатор-старожил в 2000-е — это часто политический тяжеловес, который мог считать, что имеет право на определенную «ершистость» в отношениях с федеральными ведомствами, то сейчас ситуация меняется, — отмечает эксперт. — Если существующие тенденции сохранятся, то чаще губернаторами-долгожителями будут руководители регионов, не очень привлекательных для федеральных групп влияния и потому имеющих не самые сильные переговорные позиции в диалоге с чиновниками из центра».